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事关十多万亿项目,中央再提推动PPP模式,释放什么信号?

水泥资讯   点击量 : 13  

1天前    作者 : 水泥资讯

  摘要:低迷的政府和社会资本合作(PPP)模式有望迎来转机,这关系到十几万亿元的PPP项目。4月26日召开的中央财经委员会第十一次会议要求全面加强基础设施建设。在谈到加强对基础设施建设的支持时表示,要推进政府和社会资本合作模式的规范发展和阳光运营,引导社会资本参与市政设施投资运营。多位接受第一财经采访的专家

事关十多万亿项目,中央再提推动PPP模式,释放什么信号?

低迷的政府和社会资本合作(PPP)模式有望迎来转机,这关系到十几万亿元的PPP项目。

4月26日召开的中央财经委员会第十一次会议要求全面加强基础设施建设。在谈到加强对基础设施建设的支持时表示,要推进政府和社会资本合作模式的规范发展和阳光运营,引导社会资本参与市政设施投资运营。

多位接受第一财经采访的专家表示,中央财经委员会会议将基础设施提升到关系经济和安全的重要位置,罕见地呼吁推广PPP模式,吸引社会资本参与市政设施的投资和运营。这说明中央政府非常重视社会资本的作用,而PPP模式仍然是一条“光明正道”,在未来的基础设施投资中将发挥重要作用。但PPP模式的发展仍需坚持规范透明的原则。目前还有很多问题需要解决,包括PPP立法、政府绩效、社会资本“重建设轻运营”,这些都关系到PPP的行稳致远。

PPP肩负重任

前述会议指出,与国家发展和安全的需要相比,中国的基础设施还不适应。全面加强基础设施建设,对维护国家安全、畅通国内流通、促进国内国际双流通、扩大内需、推动高质量发展具有重要意义。

近年来,受经济下行特别是疫情影响,地方财政困难。适当推进基础设施建设,不仅可以依靠财政投入,更重要的是可以吸引民营企业等社会资本的参与,其中PPP模式是一种重要方式。

PPP模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府在最优基础上选择社会资本,双方按照平等协商的原则订立合同,明确责任和权利关系。社会资本提供公共服务,政府根据公共服务绩效评估结果对社会资本给予相应的对价,以保证社会资本能够获得合理的收益。PPP模式是转变政府职能、激发市场活力、创造新的经济增长点的重要改革举措。

2014年以来,财政部等大力推广PPP模式。PPP一度非常火爆,PPP项目和计划投资规模迅速攀升,出现“野蛮生长”,带来了一系列问题,比如一些不规范的PPP项目增加了地方政府的隐性债务。为规范PPP模式发展,2017年以来,财政部加强了PPP监管,清理了大量不合规项目。由于地方财力下降、企业资金短缺、专项债券规模上升、监管趋严等原因,PPP模式一直处于低迷状态,PPP项目和签约项目投资呈下降趋势。

受经济下行影响,部分PPP业务过于激进的民营企业陷入资金困境。在隐性债务监管和地方财力不足的情况下,很多地方政府对PPP更加谨慎。一些市场人士对PPP的未来发展持悲观态度。

财政部PPP中心数据显示,全国PPP综合信息平台管理库项目中,2020年和2021年PPP项目投资额均出现两位数下降。2014年至今年2月,共入库PPP项目10248个,投资额16.3万亿元。其中,累计开工建设项目4884个,投资7.8万亿元,稳投资作用依然明显。

PPP专家、大岳咨询董事长金永祥对第一财经表示,会议提出加强基础设施建设,既是当前稳增长的需要,也是国家长远发展的良好基础。这无疑将推动“十四五”基建规划的提前实施,促进近期基础设施建设及相关产业的发展,为相关企业带来发展机遇。会议提到PPP模式比较少见,从政策层面说明中央高度重视社会资本的作用。在建设现代基础设施体系的过程中,PPP模式将继续发挥重要作用。

“重温PPP模式,说明PPP还是一条光明大道,未来会有更多地方推这种模式。”一位从事PPP业务的民营企业家告诉第一财经。

一位地方金融PPP人士也对第一财经表示,PPP模式在基建领域的应用和效果得到了中央的肯定。该模式的核心要义是转变政府职能,引入社会资本建设,加强基础设施全生命周期管理,与新发展理念一脉相承。

会议强调,要适度超前,布局好有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施,同时把握好建设的超前程度。要科学规划,贯彻新发展理念,立足全生命周期,统筹各类基础设施布局,实现互联互通、共建共享、协调联动。要多轮驱动,充分发挥政府和市场、中央和地方、国有资本和社会资本的各种作用,分级分类加强基础设施建设。要注重效率,既算经济账,也算综合账,提高基础设施全生命周期的综合效益。

清华大学PPP研究中心首席专家王绶青教授对第一财经表示,会议强调推广PPP模式的“标准化”和“阳光透明”。近年来,财政部和国家发改委出台了相关文件来规范PPP的发展。2018年后,PPP项目基本规范。尤其是2019年财政部发文规范PPP模式发展后,现在各方对待PPP更加理性。在透明度方面,目前财政部和发改委都有PPP项目的信息披露平台,PPP项目的信息披露得到了加强,总体上做得比较好。

对财政部监管的PPP项目设定具体标准,如公共服务领域的公益性项目。合作期限原则上在10年以上,并按规定履行物有所值评估、财政承受能力论证等程序。建立与项目产出绩效完全挂钩的支付机制,项目不得通过降低考核标准提前锁定和固化政府支出责任。

“上述会议肯定了加大基建投资推广PPP模式的必要性,但同时也强调要规范发展PPP。PPP模式只是公共服务项目建设的一种模式,有其相应的利弊,未来需要规范和稳步发展。”中央财经大学教授温来成告诉第一财经。

多个问题有待解决

然而,当前PPP规范的发展仍面临一些挑战。金永祥认为,PPP发展中遇到的各种问题已经得到了中央的重视,未来在推广PPP模式时会得到解决。比如基础设施建设的前期论证、基础设施的回报机制、社会资本运营能力的打造和专业化、地方政府监管能力的建设、重建设轻运营、市场化过程中充分合理的竞争、PPP的客观评价及其与其他政策的比较等。

PPP的资金问题被认为是当前PPP模式发展面临的一大难题,体现在一些地方政府和社会资本缺钱。

由于PPP项目的公益性质,很多项目由于收益不足,无法满足社会资本的合理投资回报。因此,在项目运营阶段,政府需要支付或补贴项目可行性缺口。近年来,受经济下行、减税降费特别是疫情影响,地方财政收入增长乏力。在PPP财政支出责任比例不得超过10%的“红线”约束下,一些地方政府做PPP项目的空比较小。相对于复杂的PPP模式,很多地方更愿意发行专项债券来解决基建资金问题。

前述金融人士认为,当前PPP项目的一大问题是政府的履约能力。PPP模式的推广,希望将财政资金从以前的补贴项目建设推进到补贴项目运营,旨在提高项目的公共服务水平,提高财政资金效果。但是,对于欠发达地区来说,在现行财政体制下,基层财政困难,没有持续的支持能力。

上述企业家也认为,一些地方财政收入,尤其是土地出让收入在下降,加大基础设施建设最大的问题是钱从哪里来。

会议提出,适应基础设施建设融资需求,拓宽长期融资渠道,加大财政投入,更好地着力保障国家重大基础设施建设资金需求。

另一方面,在过去几年中,许多企业在PPP项目上投入了大量资金,而PPP项目的建设-运营期较长,投资规模较大。目前一些企业,尤其是民营企业,没有增量资金投资PPP项目。

前不久,央行等发布了《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务工作的通知》。在加大对有效投资的金融支持的同时,还需要对民间投资、政府和社会资本合作的金融支持。国家目前正在推动的基础设施REITs可以帮助解决PPP项目的融资问题。

除了资金问题,现行PPP管理制度法律层级低、效力低,对PPP的内涵外延、职责分工等没有统一规定。目前,PPP的推广仍面临一些问题,如政策预期不稳定、管理责任不明确、程序衔接不畅等。

王绶青说,一些部委和地方政府不完全理解PPP的内涵和政策,这导致了一些争议。要协调完善,特别是要细化PPP相关政策。可以成立中央部际PPP中心,完善和细化PPP相关政策,并在此基础上启动PPP立法。

为推动PPP规范发展,早在2017年7月,《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》就开始征求意见,但这一业内备受期待的PPP条例至今仍未出台。

财政部PPP中心主任焦小平曾表示,PPP条例的出台是破除制约PPP改革发展的体制机制障碍的关键举措。当前迫切需要出台PPP条例,统一顶层制度设计,解决历史遗留的分散分割问题,系统优化营商环境,加强各合作方权益保护,稳定发展预期。

金永祥认为,PPP规范是一个长期的任务,大量的PPP项目肯定会出现一些问题,需要更加包容地对待。毕竟其他投融资模式也有一些弊端。PPP积累了大量的人才和案例经验。其市场化、专业化、规模化的特点优化了政府和企业双方的资源,从全社会的角度提高了基础设施和公共服务的效率。它被认为是体制机制的重大创新。本次会议后,PPP将更加成熟,全面推动基础设施高质量发展。

标签: 项目 PPP模式 中央
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